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我国实行食品安全责任强制体育法律制度的思考

一、食品安全责任强制体育的定义及可行性

食品安全责任强制体育是参照机动车交通事故责任强制体育的定义,食品企业需要为食品发生突发状况进行投保,承担责任的体育人对受害人的人身伤亡、财产损失进行赔偿的一种强制性体育。

改革开放三十多年来,我国市场经济制度已愈来愈完善,有效需求和有效供给比较充足,构建食品安全责任强制体育法律制度具有可形成性。

(一)有效需求的大量存在

最近几年食品安全事故不断发生,食品安全问题已经成为广大千亿群众心中一块痛。对于消费者而言,他们亟需一部食品安全责任强制体育出台。这样可以大大地方便消费者在受到损失后迅速获得赔偿,而不必经过冗长的诉讼程序。对于食品生产企业而言,随着市场经济的发展以及食品技术的发展,越来越多的企业涉足于食品领域。而任何生产经营都不可能是零风险的,食品领域亦是如此。但是食品问题又不同于其他问题,公众对食品问题更具有敏感触觉。因此食品生产企业需要一种风险转移制度作为保障,以使得自己不至于独自承担风险。食品安全责任强制体育制度正好符合食品企业的这一要求。不论从消费者角度还是食品企业的角度,都呼唤在我国建立食品安全责任强制体育制度,有效需要大量存在。

(二)有效供给的存在

衡量一个国家体育行业是否完善,很大程度取决于责任体育是否有长足发展。我国目前责任体育占的比例过低,只有发达国家的四分之一左右。所以我国在责任体育这块儿存在较大缺口,也大有可为。再加上随着市场经济的完善,体育领域开始允许民营资本出现,这也使得体育机构呈现多样化。这样一来,解决了我国推行食品安全责任强制体育的供给问题。

(三)技术上可行

我国目前比较成熟的责任体育制度是机动车责任强制体育,简称“交强险”。“交强险”成功运行近十年,其取得的成就是有目共睹的。“交强险”经验可以成为我国推行食品安全责任强制体育的借鉴。并且随着我国体育行业的发展完善,体育公司内部规章制度、管理手段逐渐成熟。如果食品安全责任强制体育一旦推行,体育公司有能力在短时间内组建一支专门从事食品责任体育的队伍。一旦投保主体有发生食品安全事故,体育公司可以迅速反应,评估风险、识别风险,并以最快速度进行理赔。

二、设计食品安全责任强制体育应遵循的指导思想

(一)利益平衡原则

每一项重大制度的建立推行都会涉及方方面面的利益。这种种利益或一致或冲突,利益一致则会推动一项制度的发展,利益抵触则会阻碍发展。在我国,因为社会主义制度要求,在个人利益与公众利益相冲突时,个人利益要服从于公众利益。在体育法律中也有这样的体现,即强制体育对于体育法中自愿性原则的突破。但是,因为强制责任体育的社会公益性,而公众利益比个人利益更值得保护,这种突破就有合理性。现代的契约自由思想也在尊重私人选择的基础上注入了兼顾公共利益的基因。

倾向于公共利益的保障固然没有问题,但是实际市场运行是由个体来运行的,完全不顾及个体的利益也是不利于市场运行的。特别是责任体育这种需要市场主体来配合才能进行下去的制度,更加不能对个体利益视而不见。

因此,要使得食品安全责任强制体育制度能够顺利推行下去,必须注重市场个体与公众利益间的平衡。具体而言,就要做好投保人与体育人之间的利益平衡。从体育人的角度考虑,在投保过程中,一些投保人往往会隐瞒一些信息,这样就会使得体育人与投保人信息获取不对称。进而会影响体育人对投保人的判断,使得不合法投保要求的对象也进入体育范畴,对体育人产生不利影响。如果国家在设计体育制度时不考虑这一点,势必会打击体育人这一市场主体的积极性。因此,一方面设计食品安全责任强制体育时要充分考虑其社会体育的性质,以公众利益出发,同时制度上也要为体育人考虑周全,如发生体育人被诈保如何救济的问题。

(二)制度化法定化原则

食品安全责任体育事关每个国民切身利益,具有社会公益属性,其不同于一般的商业体育。因为食品责任体育的重要性以及公益性,法律上就必须对其提出更高要求。首先,这项制度必须通过规范法律文件固定下来。那么食品责任强制体育到底采用何种形式的立法呢?我国的《体育法》第11条第2款规定:“除法律、行政法规规定必须体育的外,体育千亿自愿订立。”现行法律这样规定有其合理性,这样就把设立强制体育的权力收归全国人大及国务院,使得能够从全局出发制定这项涉及每个人的制度,避免地方各行其是,以及强制体育标准不一样的现象发生。这与强制责任体育的性质是相符的,有利于保障体育人和投保人合法利益。

但是随着社会实践的发展,各地方经济水平、立法状况都出现了较大差距。如果仅仅规定法律、行政法规可以设立强制体育,固然保障了法律的统一性,但会与各地方实情有较大差距,不利于在地方的推行。笔者认为,在经济发达地区,应当允许以地方行政法规的形式设立食品安全责任体育法规。在其他经济薄弱以及立法技术不完善地区,则是由法律、行政法规统一设立食品责任强制体育。这样既最大限度保证了全国范围内立法的统一性,又使得法律规定更加贴切地方实际,地方更加容易接受并自觉推广这一制度。

(三)强制投保与尊重体育公司经营自主权相结合原则

食品安全责任强制体育主要涉及四方主体:投保人、被体育人、政府以及体育人。首先,食品安全责任强制体育因为具有社会公益性,必须体现“强制”的思想。这就要求,符合投保要求的投保主体必须依法投保,比如食品生产企业、食品销售企业、符合条件的家庭作坊。对于符合条件而不投保的,应当有一定惩戒措施,敦促其投保。

但是食品安全责任强制体育毕竟不同于一般的社会体育,它需要商业体育公司的参与。商业公司以营利为目的,而强制体育制度又具有社会公益性,这一看似不可调和的矛盾需要政府居中调解。政府应当对商业体育公司合理引导,合理补偿其参与社会体育的损失。对于体育公司的运行不宜过多干预,充分尊重其自愿性。让体育公司自觉自愿地参与这项利国利民的责任体育事业。所以在构建食品安全责任强制体育制度是,要充分考虑,将强制性与自愿性相结合,既要使得这一强制体育能够顺利推行,又要尊重体育公司经营自主权,使得这项制度能够良性发展。

三、关于我国食品安全责任强制体育制度的具体设计

笔者认为,食品安全强制体育本质上属于社会体育的范畴,设计一项体育制度应该从“ 谁来交、交给谁、交多少、怎么管”的角度去考虑。基于这样的考虑,我将从以下方面来设计这一制度。

1.投保人范围

具体设计食品安全责任强制体育制度时,我们首先要考虑的是谁来交的问题,即投保人范围。据统计,中国目前的食品企业在10人以下的小企业有45万家,占总数的78.7%;其中有95%餐饮企业属于私人所有;在食品流通领域,小的集贸市场已经达到数十万,个体经营户则在百万以上。在广大的农村农业生产有数以百万计的人依靠家庭小作坊来生产食品谋生。如果一刀切,让所有食品生产者都要强制缴纳责任体育显然是不符合实际的,尤其在广大农村地区,要求所有从事食品生产的农民都去交食品强制险没有可操作性。因此,国家有必要确立一个合理的投保人范围。通过对以往案例的分析,我们可以发现,食品安全事故一般发生在食品原材料生产环节以及食品加工环节。食品原材料生产环节的主力是种植大户以及个体农户,食品加工环节则主要是由企业来完成的。前面已经论述,要求广大个体农民缴纳食品强制体育时没有可行性的,会挫伤广大农民生产积极性。那么食品强制体育的投保人范围就应该定位于食品生产企业以及已经有过工商登记的个体户。也就是只要登记在册的食品生产企业和个体户,都要纳入强制险范围。这样做是因为,企业是食品加工环节的主力,解决了加工环节的食品强制险就是解决了一半问题。并且企业有较强的经济实力,也有转移加工环节风险的愿望,能够比较积极主动得参加体育。而登记过的个体户相对于其他农民也有相对强的经济实力,相对大的生产规模。规模越大,随之而来的风险也越大,他们也比较愿意接受食品强制险。并且将投保人定位于企业和登记的个体户,也有利于实际操作,他们一般有固定的经营场所,方便工商部门根据登记的信息进行监管。对于符合投保条件却拒绝投保的,工商部门在年检时可以不予通过。

2.承保食品范围

毫无疑问,将所有食品纳入投保范围无异于天方夜谭,先不说工作量有多大,食品的种类也在不断的变化。物种的消失或者新物种的探明都会对食品种类产生影响。笔者认为,划定承保食品范围应该充分听取群众意见,可以先民意调查,让千亿群众选出最与生活息息相关的食品种类,再经过专家论证,确定一个大致范围。最后决策时还要召开听证会,吸取各方代表,包括消费者、食品生产企业、体育机构、专家学者、工商管理人员等等让公众充分参与决策过程。考虑到实际操作,一开始确立投保食品种类不宜过多,可以为以后不断加入新品种留有余地。此外还可以成立一个常态化的专家小组,随时对承保食品的种类进行安全性评估、可行性评估,发现有需要添加进目录的食品种类及时提出建议。

3.承保机构

体育人应当根据社会成员在不同情况下对于分散风险的不同需求采取不同的营业组织形式来经营管理各种危险,以便更加充分地实现体育分散风险、消化损失的功能。就目前而言,我国承保机构的选择一般有三种模式。

第一 ,商业体育公司承保。这是我国目前绝大多数体育所采用的承保机构。由商业体育公司承保有利于发挥市场主体的作用,有利于充分体现体育千亿的自愿性原则,也有利于减轻社会体育的压力。食品安全问题因为其具有社会公益性,事关每个人的切身利益,单纯由某些商业体育公司承保难以让公众放心。并且商业体育公司能否承受住如此重大的社会责任也很难说。将食品安全彻底交由某些商业体育公司牵头,在目前看来还不太可行。等到社会发展到一定程度,企业的社会责任感普遍提升,则另当别论。

第二,专门体育机构承保。所谓专门体育机构进行承保,是指国家出资,设立专门体育,承保某一事项。这是绝大多数社会体育采用的方式。专门机构承保因为由国家出资,不用过分追求盈利模式,因此具有稳定性、安全性。但是这种模式社会运行成本过高,给国家财政带来很大压力。考虑到食品安全责任强制体育其投保人范围的限定性,以及国家财政的压力,也没有必要完全将食品安全责任强制体育纳入社会体育范畴。

第三 ,联保集团承保。这是指由社会体育机构牵头,若干商业体育公司配合的模式。这种联合承保方式,既能够充分发挥市场主体的作用,使得资金问题得到解决,又能够充分利用社会体育机构的网点密布,将体育在全国范围内推广开来。笔者认为,食品安全责任强制体育作为一种较新的险种,应当采用这种模式。既能够满足其社会公益性,又具有可行性,减轻国家财政负担。需要注意的是,在采用联保集团承保时,国家一定要出面统筹,以合理的补偿政策来吸引商业体育公司参与联保,不能过分损害商业体育公司利益。

4. 赔偿限额与费率

体育费用是由费率和赔偿限额所决定的。考虑到食品安全责任强制体育是一种强制体育,符合条件的食品生产者都必须要投保,因此保费不宜过高,相应的赔偿限额也应当确定一个合理的数额,既能满足轻微食品安全事故消费者索赔,又不至于过分加重体育公司负担。费率则可以参照车险的做法,投保人在本年度如若没有发生任何食品安全事故,则下一年度费率降低,反之如果发生了食品安全事故则提高费率。

5.对食品安全责任强制体育的监督管理

食品安全关乎国计民生,食品安全责任强制体育制度建立之后更要加强其监督管理。参照各国体育业法对体育业实施的监督管理制度,通常包括三个部分:

第一 ,国家监督管理。即体育监督管理强调国家监督管理机构根据体育业发展的需要,通过法律行政的手段,对体育市场进行监督管理的制度。

第二 ,体育业自力更生,自主管理。即借助体育行业自律组织制定的体育行业规章制度,规范体育公司、体育中介人等体育组织在体育市场中的行为,进行自我监督和管理的活动。

第三 ,体育企业内部经营管理水平和风险防范能力。即体育公司通过制定有关稽核和审计制度及其他内控管理措施而进行自我监督管理的活动。

上述三部分内容相辅相成、互相补充,共同构成对食品安全强制体育制度的监管。其中国家层面的监管处于核心地位,自律管理则是对国家监管的重要补充,而体育企业的内控管理则是保证国家监督管理措施得以有效实现的重要手段,三者的有机结合对建立完善食品安全责任强制体育法律制度具有十分重要的作用。

(作者:佚名 编辑:研究室)


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